О юридической сущности самовольной постройки: опыт логического толкования // Власть Закона. 2024. № 2. С. 16-25.
О ЮРИДИЧЕСКОЙ СУЩНОСТИ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ: ОПЫТ ЛОГИЧЕСКОГО ТОЛКОВАНИЯ
В соответствии с действующим законодательством собственнику земельного участка предоставлено право возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их реконструкцию или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Такие права осуществляются не только собственниками, но и иными правообладателями земельных участков, в том числе арендаторами. Для этого необходимо соблюдать гражданско-правовой режим земельного участка, а также требования законодательства о градостроительной деятельности, технических регламентов, экологические требования, санитарно-гигиенические правила и нормативы, требования пожарной безопасности и иные требования, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), Земельным кодексом (ЗК) РФ, Градостроительным кодексом (ГрК) РФ, Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и др.[1]
Из вышеизложенного следует, что отношения строительства, как объект правового регулирования, носят межотраслевой характер. При уяснении сущности норм из перечисленных источников следует помнить о том, что толкование норм не может останавливаться на определении прямого, непосредственного смысла норм, а необходимо раскрывать еще и скрытое их содержание[2].
Нарушение установленных законодательством требований при осуществлении строительной деятельности может свидетельствовать о самовольности возведенной постройки. С принятием ГК РФ в новейшем гражданском законодательстве, в ст. 222 ГК РФ, получило закрепление понятие самовольной постройки.
Изначально с 1 января 1995 г. законодатель, закрепляя в ГК РФ ст. 222 «Самовольная постройка», преследовал в качестве основной цели легализовать и вовлечь в гражданский оборот объекты самовольной постройки. Гражданско-правовой институт самовольной постройки представляет собой одно из оснований приобретения права собственности, что следует из содержания п. 3 указанной статьи и расположения этого института в главе 14 ГК РФ, посвященной приобретению права собственности.
Согласно действующей редакции ст. 222 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 339-ФЗ) самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых ввиду закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки. Из приведенного определения можно вычленить следующие признаки, каждый из которых дает основание признать объект строительной деятельности самовольной постройкой:
– возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
– возведение (создание) на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
– возведение (создание) без получения на это необходимых ввиду закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
– возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату ее выявления[3].
Следует иметь в виду, что не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Согласно ст. 56 ЗК РФ по основаниям, установленным ЗК РФ и другими федеральными законами, могут быть предусмотрены следующие ограничения прав на земельные участки:
1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
3) иные ограничения использования земельных участков.
Ограничения прав на землю установлены актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий возникают в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с ЗК РФ. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
Не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка. Особенность самовольной постройки заключается в том, что она не выступает в качестве объекта гражданского оборота, поскольку лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой: продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать иные сделки. Даже использование самовольной постройки не допускается.
Юридическая судьба самовольной постройки предполагает два варианта последующего устранения правовой неопределенности относительно возникшего результата строительной деятельности. Самовольная постройка должна подлежать сносу или быть приведена в соответствие с установленными требованиями к соответствующим объектам строительства. Речь идет о соответствии объекта параметрам, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом.
Такую работу должно сделать лицо, осуществившее постройку, либо за его счет иное лицо. При отсутствии сведений о владельце самовольной постройки эти обязанности должно осуществить лицо, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена или создана самовольная постройка. Если земельный участок выступает объектом права публичной собственности и предоставлен во временное владение и пользование, то эти действия обязано совершить лицо, во владении и пользовании которого он находится, либо за его счет иные лица. Исключение из этого правила составляют случаи, если снос самовольной постройки или ее приведение в соответствие с установленными требованиями осуществляется, согласно закону, органом местного самоуправления.
Помимо ликвидации самовольной постройки возможна и ее легализация. Согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке – за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении ряда условий:
– если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;
– если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям;
– если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
К сожалению, отечественная судебная практика знает мало случаев признания за застройщиком права собственности на подобные объекты строительной деятельности[4]. Судебная практика относительно судьбы объекта самовольного строительства не отличается стабильностью. Ранее при рассмотрении исковых требований о признании права собственности на самовольную постройку, если органы местного самоуправления выступали ответчиком, суд, отказывая в удовлетворении иска о признании права собственности, как правило, не накладывал на истцов обязанность снести постройку, если она не угрожает жизни или здоровью окружающих[5]. В настоящее время суд, как правило, выносит решение о сносе самовольной постройки. Решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями принимают суд или органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, установленной законом (п. 3.1 ст. 222 ГК РФ).
Право собственности на здание, сооружение или другое строение возникает у лица, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, а также у арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором возведена или создана самовольная постройка, и которое выполнило требование о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями при условии, что это не будет противоречить закону или договору.
В первоначальной редакции самовольной постройкой признаны жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (п. 1 ст. 222 ГК РФ). В процессе дальнейшего развития гражданского законодательства ст. 222 ГК РФ претерпела многократные изменения. Смысл этих изменений сводится к тому, чтобы максимально сократить юридическую возможность зарегистрировать право собственности на самовольную постройку и вовлечь объект строительства в гражданский оборот, расширить налогооблагаемую базу и увеличить тем самым доходную часть бюджета.
Анализ динамики модернизации ст. 222 ГК РФ показывает, что законодатель за последние четверть века существенно сократил возможность признания права собственности на самовольную постройку. В первоначальной редакции статьи не упоминалось об органах, имеющих право принимать решения о сносе незаконного строения без решения суда. Позднее исключено положение о возможности признания права собственности на такую постройку за лицами, которыми возведено строение на земельном участке, не принадлежавшем им. Постепенно норма стала пополняться дополнительными правилами. В частности, ст. 222 ГК РФ в 2015 г. дополнена пунктом 4, согласно которому органы местного самоуправления наделены правом принимать решения о сносе незаконных построек во внесудебном порядке.
Как показывает складывающаяся судебная практика, органы власти и местного самоуправления, независимо от степени опасности для окружающих и причин возникновения признаков самовольного постройки, выступают с исковыми требованиями в суде о сносе самовольной постройки. Так, известны случаи, при которых местная администрация сдает в аренду земельный участок на определенный срок под строительство объектам и затем, регулярно получая арендную плату, затягивает с выдачей разрешения на строительство, а далее отказывается продлевать договор аренды, превращая тем самым объект строительства в самовольную постройку[6]. Вместе с тем органы архитектурно-строительного надзора, выявляя незначительные признаки самовольного строительства, также создают формальные основания для признания объекта строительства самовольной постройкой, подлежащей сносу[7].
Например, Арбитражным судом Краснодарского края вынесено решение по иску администрации муниципального образования г. Краснодара к индивидуальному предпринимателю Алексею Александровичу Гаврюшову о сносе самовольной постройки. Как следует из материалов дела, Управлением муниципального контроля администрации муниципального образования г. Краснодара проведена визуальная фиксация использования земельного участка, в ходе которой установлено, что данный земельный участок используется с нарушением норм действующего законодательства.
Согласно сведениям Администрации Прикубанского внутригородского округа г. Краснодара, информация о выдаче разрешения на строительство или иной разрешительной документации на земельный участок отсутствует. Администрация предполагает, что в отношении спорного объекта присутствуют признаки самовольной постройки: строительство объекта без разрешительной документации, а ввиду этого строительство объекта на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке. В ходе судебного процесса произведена экспертиза. В итоге не выявлено нарушений градостроительного и земельного законодательства. Ответчик представил доказательства вины администрации города в несвоевременной выдаче необходимых согласований и разрешений. Однако суд решил, что истец, действуя в публичных интересах, предоставил неоспоримые доказательства наличия признаков самовольной постройки, и иск удовлетворен. Самовольная постройка, по решению суда, подлежала сносу[8].
Волна административного сноса докатилась до граждан, постройки которых оказались рядом с магистральными трубопроводами и в иных запрещенных для строительства зонах, о которых граждане зачастую не подозревали. Резонансные дела дошли до Конституционного Суда РФ. В августе 2018 г. в ст. 222 ГК РФ появилась поправка, защитившая добросовестных лиц (тех, кто не мог знать о запрете на строительство) и запретившая признавать их постройки самовольными. Одновременно появились правила о публичном сервитуте: правах владельцев трубопроводов и иных инфраструктурных объектов, ограничивающих право собственности на земельные участки[9].
Представляет определенный интерес постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», которое стало своего рода подведением итогов и обобщением двадцатилетней практики применения ст. 222 ГК РФ, содержащим детальные разъяснения сложных вопросов правоприменения. В указанном постановлении Верховного Суда РФ № 44 снос самовольной постройки назван крайней мерой, поскольку устранение последствий допущенного нарушения «должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом», не должно причинять «несоразмерных убытков».
Постройка не должна быть признана самовольной, если строительство начато правомерно, а затем требования изменились, или, наоборот, признаки самовольной постройки изначально были, но «отпали» к моменту вынесения решения суда. Недопустим снос объектов культурного наследия. От сноса защищены индивидуальные дома и дачи, если права на них зарегистрированы до 1 сентября 2018 г., их параметры не превышают допустимых пределов, установленных федеральным законодательством, а земельные участки на законном основании принадлежат собственникам указанных строений. Строительство индивидуальных и садовых домов без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве также не дает оснований признать их самовольными постройками. До 1 марта 2031 г. право собственности на них можно зарегистрировать в упрощенном порядке.
В. П. Камышанский,
главный редактор журнала «Власть Закона»,
директор НИИ АПСП,
заведующий кафедрой гражданского права
Кубанского государственного аграрного
университета имени И. Т. Трубилина,
доктор юридических наук, профессор
[2]Васьковский Е. В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 88.
[4] Гумилевская О. В. Ответственность за самовольное строительство в России // Общество и право. 2008. № 1 (19). С. 98–102.
[5]Заболотняя Н. А., Седова Н. А. Гражданско-правовая ответственность за самовольное строительство // Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права: сб. ст. Всерос. науч.-практ. конф. для молодых ученых (Краснодар, 31 октября 2016 г.) / под ред. В. П. Камышанского, Ю. Г. Лесковой, И. В. Шайдурова. Краснодар: Научно-исследовательский институт актуальных проблем современного права, 2016. С. 48–53.
[6] Мирзоян А. А. Самовольная постройка: причины возникновения и правовые последствия // Актуальные проблемы современного права: соотношение публичных и частных начал: сб. науч.-практ. ст. V Междунар. науч.-практ. конф. (симпозиума) (г. Краснодар, 11 ноября 2020 г.). Краснодар: Научно-исследовательский институт актуальных проблем современного права, 2020. С. 183–187; Гумилевская О. В. История становления и развития института самовольной постройки // Социально-гуманитарное знание. 2008. № 10. С. 340–345.
[7] Карпов Е. А. Самовольная постройка как основание приобретения права собственности: проблемные аспекты // Сервис plus. 2019. Т. 13. № 1. С. 66–70.
[8] Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21 мая 2020 г. по делу № А32-33676/2019 // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/Kfc8YCFSUerI/?ysclid=ly8ff3hv6a864616037 (дата обращения: 20.04.2024)
[9] Плешанова О. ВС поставил точку в вопросе о сносе самостроев. Что грозит собственникам // РБК. 2024. 19 января. URL: https://realty.rbc.ru/news/65a8e9869a79477ab0261ce4?ysclid=ly6wcj50oy44527462 (дата обращения: 20.04.2024).
